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92座涵洞隧道明確管理單位

  近期,有關街道拆分的傳聞再度在深圳坊間傳播。深圳原關外面積廣闊的街道,如觀瀾、西鄉、公明等,均在傳聞之列。事實上,街道拆分在深圳早有先例,大龍華與布吉三分便是鮮活案例,而行政區拆分重建功能新區,在深圳也不少見。   深圳特區於2007年7月設立第一個功能新區光明新區,至今已形成光明、坪山、龍華、大鵬四大功能新區。幾乎在同一時段,“新區”概念也熱遍大江南北。   在城鎮化戰略號角的鼓舞下,神州上下激起一股強勁的“新城新區熱”。從南到北、從東到西,從沿海到內陸、從工業區到城市群……中國新區建設正方興未艾。2013年6月,國家發改委城市和小城鎮改革發展中心對12個省區進行了調查,涉及地級以上城市共156個,其中提出新城新區建設的有145個,占92.9%。在144個地級城市中,有133個提出要建設新城新區,占92.4%,共規劃建設新城新區200個。   時至今日,深圳版的功能新區與各地方蜂擁而起的新區新城相較,在體制機制、功能定位上具有怎樣的異同?近日,筆者通過網絡檢索比對發現,無論是與自成一體的國字號新區相比,還是與各自為政的地方新區考量,深圳的功能新區從誕生背景、管理模式、肩負使命等諸多方面,均有著鮮明的特區印記,可謂自成體系,成為中國“新區”系統中獨特的“深圳板塊”。   策劃/統籌:江強 楊磊撰文:南方日報記者 吳永奎   背景差異   城鎮化背景下的“造城”產物VS特區行政管理體制改革先行者   深圳四大新區,尤其是最早設立的光明新區,是作為深圳深化行政管理體制改革的試點,應改革而生,並肩負著創新現代城市管理模式的使命,而各地方新區的誕生更多的是處於城鎮化背景下“造城”的考慮。   “蘭州推移700座荒山建新城、延安將投千億元建新城、貴州多個貧困縣土地置換集鎮建設新城、廬山建新城1.5萬名居民遷下山……”在網絡搜索引擎中,輸入“新城”這一關鍵詞,各地轟轟烈烈的“造城”新聞就會映入眼帘,令人目不暇接。   有權威機構調查發現,地方新城新區建設中普遍存在著“數量過多、規模過大、標準過高”等問題,很多新城的規劃面積達到了現有城市面積的一半多,規劃的新城新區人口基本相當於現有城市人口。而且,不少地方新城新區建設都提出了較高的建設標準,生態城、智慧城、科技城、現代城等比比皆是,建設配置標準大多是國內和國際領先標準。   對於此種新城新區熱,國家發展改革委員會城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵指出,對於地方政府來說,城鎮化往往被理解成城鎮建設,新城新區建設已成為城鎮化的抓手和突破口,而原因在於,“在城鎮化高速發展過程中,各級城市政府都面臨著老城改造壓力,包括危房改造、基礎設施改善、整治交通擁堵、美化城市面貌。然而,因為面臨錯綜複雜的社會利益群體、各種經濟關係的協調和較量,城市政府更願意開闢新的空間,造新城新區來迴避舊城改造的成本壓力,也可減少社會矛盾”。   相較而言,深圳功能新區的誕生,始終與特區的改革特質一脈相承,其戰略選擇充滿理性與審慎的考慮。   《深圳市綜合配套改革總體方案》在“探索城市行政區劃及管理體制改革”中專門指出:“適當調整行政區劃,推進行政層級改革試點,縮短管理鏈條,提高行政效率,實現一級政府三級管理,創新現代城市管理模式,提高城市精細化管理水平。”2007年5月底,深圳市委、市政府對外宣稱,決定在光明產業園的基礎上,建立光明新區,下轄原寶安區公明、光明兩個街道,總面積156.1平方公里,人口約80萬。   彼時,光明新區的成立,就擔負著創新現代城市管理模式的歷史使命,新區管理委員會(黨工委)作為市委、市政府的派出機構,全面履行“功能區”的管理權限,同時全面實施行政管理體制改革、減少行政層級,變目前通行的“兩級政府、四級管理”為“一級政府、三級管理”,減少了基層管理層級,推行扁平化,精細化管理。   此後相繼設立的坪山新區、龍華新區與大鵬新區,無不肩負著以新體制開創新局面的改革重任。   基礎差異   白手起家,需投巨資再造新城 VS 拆分自行政區,發展相對成熟   縱觀國內各地新區新城建設,涉及全方位的基礎設施建設,包括土地征收、房屋拆遷、道路交通、水電氣熱供給、信息網絡、污水垃圾處理、生態綠化等,投資需求動輒幾百億元乃至數千億元,幾乎是在一窮二白的基礎上再造新城。而深圳功能新區直接分拆自原行政區,無論城市功能、產業發展、公共服務等均具有一定基礎。   湖北省仙桃市南城新區開發前後,堪稱國內新城建設投入與難度的直觀寫照。   2007年,仙桃市啟動南城新區開發,新區規劃總面積達23.82平方公里。據當地媒體2013年報道,新區累計完成投資30多億元,水、電、路、氣、通信等配設施已經完成,“五橫九縱”總體骨架基本形成,遷村騰地、安置小區、工業平臺、生態環保、民生工程等各項建設正在統籌加快推進。   但有記者實地調查發現,新區開發6年來,只有沔州大道一條主幹道初步建成,多個機關樓堂館所、一所中學和一家醫院在建,新區最大的變化便是吹沙平田、遷村騰地,種莊稼的農田已被夷為平坦的建設用地,一部分土地因常年荒廢而雜草叢生。   而國家發改委城市和小城鎮改革發展中心課題組的調查顯示,各地有關新城新區的規劃,一般都提了較高的建設標準,高標準的規劃建設需要地方政府進行大規模投資配套,廣州市2013年計劃在南沙新區安排220億元投資,唐山南湖生態城2010年完成投資180億元,2011年完成投資200億元,陝西安康月亮河生態城規劃總投資在147.8億元,作為縣級市的江西省豐城市新城區也規劃投資160億元,新城建設儼然演變成為地方政府拉動投資的手段。   深圳功能新區建設發展路徑則完全相反。雖然名為新區,事實上,深圳四大新區均拆分於行政區,其下轄街道在經濟發展、城市建設、公共配套方面早已具有一定的成熟度,尤其是在產業領域,雖然有強弱梯度,但卻已自成體系。   2007年,深圳在原光明產業園的基礎上成立新區,下轄兩個街道辦事處。彼時,光明新區雖因地處深圳西北角,經濟社會發展相對滯後,但仍具有一定產業基礎,且生態環境良好,土地儲備比較豐富,水域和未建設用地達114.4平方公里,是深圳最具發展潛力的地區之一。   2009年,深圳再度在原大工業區基礎上成立坪山新區,下轄坪山與坑梓兩街道辦事處,這一片區原本就是深圳東部主要工業基地,新能源汽車巨頭比亞迪位於此地。   得益於原有的經濟與社會基礎,深圳四大功能新區在獨立建制後,集中財力辦大事,產業發展、城市功能等日新月異。曾經積貧積弱的光明新區,在建區之際被寄望打造深圳最適宜居住,環境最優、城市化、現代化水平最高的新城區之一。該區建區5周年之際,深圳市委書記王榮、市長許勤對新區發展成就給予了充分肯定、高度評價。許勤稱贊光明新區:“經濟增長速度遙遙領先於全市,體現了新區的特點,GDP實現3年翻一番、5年翻兩番的發展高速,已經成為深圳新的區域增長極。”   管理差異 傳統開發區管委會模式的沿襲 VS 園區開發方面第三種體制   定位差異 經濟發展和空間佈局新增長點 VS 經濟、社會、城市全面兼顧   詳見AⅡ03版〉〉   管理差異   傳統開發區管委會模式的沿襲 VS 園區開發方面的第三種體制   無論深圳還是其他地方新區,管委會是最主要的管理模式。但與各地沿襲傳統開發區管委會模式不同,深圳功能新區的管委會模式另闢蹊徑,頗有獨創性與借鑒意義。   有研究學者指出,從一定意義上講,管委會作為我國開發區管理的基本模式主要是政府主導下的行政治理模式,是一種結構簡化了的區域管治體制,只具有部分政權的準行政區,目的是集中精力於與經濟發展有關的事務,全面提升開發區運行效率。   依據深圳市政府在光明新區誕生之初頒佈的《深圳市光明新區管理暫行規定》,“新區管委會是市政府的派出機構,在新區範圍內行使市政府決定由區級政府行使的職責”,一方面具有“行政和社會事務管理”等政府職能,帶有行政區特點;另一方面具有“招商引資、產業佈局”等職能,帶有功能區的特點。   因此,深圳功能新區創造了一種既不同於行政區,也不同於高新區和大工業區等功能區的管理體制,它兼具開發區和行政區的職能,主要體現了“三變”、“兩不變”。“三變”指的是由單一的產業項目管理向經濟社會發展一體化管理轉變;由推動產業發展向綜合統籌方面轉變;由建設產業園區向城市新城轉變。“兩不變”指的是政治架構不變,人大、政協、檢察院、法院工作繼續由所在區負責;行政區劃不變,新區仍然在原所在區的版圖內,經濟指標歸原所在區統計。   定位差異   經濟發展和空間佈局新增長點 VS 經濟、社會、城市全面兼顧   深圳功能新區在建區之初,深圳市委、市政府即已明確,新區管理委員會作為市政府派出機構,管理光明、公明兩個街道辦事處,全面負責新區經濟發展、城市建設和管理、社會事務管理。此後陸續誕生的坪山、大鵬和龍華新區,基本沿襲光明模式。   從定位與發展目標看,足可見深圳功能新區的與眾不同。2007年深圳設立光明新區,要求其“建設高水平功能新區,打造轉型升級的平臺”,目標是“特區的特區、城市的亮點、產業的高地,新的發展極”。2009年,坪山新區設立,深圳決策層要求其建設“現代產業園區、生態樣板城區”,目標為“科學發展示範區、綜合配套改革先行區、深圳未來新的經濟增長極”。   一個頗為值得關註的細節是,2011年3月,全國第一個“社會建設局”在光明新區揭牌。據報載,光明新區社會建設局原名社會管理局,新區黨工委書記田夫則表示,這不僅僅是一個名稱的改變,更是工作理念、工作方式方法、工作內容的改革與創新。通過對機構職能、職責進行增加和調整,在人力、物力、財力等方面予以大力支持,新區把社會建設作為一項長期工作,固化在政府職能中,努力走一條以民生為導向的發展新路。   再以龍華新區為例。2011年底建區之際,龍華新區下轄觀瀾、大浪、民治、龍華四個辦事處,是深圳市產業重鎮、電子信息製造業龍頭,代工巨頭富士康即佈局於此,各類工業企業7000多家。深圳市決策層賦予龍華新區“兩區一城”(加快轉型升級典範區、特區一體化先行示範區與國際化現代化中軸新城)使命,產業發展與城市建設、社會建設並舉。   建區當年,龍華新區多項創舉令外界眼前一亮,其一為舉辦首屆投資環境推介會,吸引近百個優質項目加盟,總投資額達1709億元;其二為高調實施120項民生實事,涵蓋了教育、醫療衛生、文化體育、就業培訓、社會保障、社會建設、交通設施、基礎設施建設、城市管理等與轄區居民工作生活息息相關的諸多領域;其三為成立區級社會組織孵化服務中心,通過政府購買服務的方式,引入專業的社工機構,以社會工作者專業的工作理念和方法,為社會組織提供從註冊、發展到成長的一整套規範化的服務,也為社會組織領袖的成長服務。   反觀深圳之外,其他地域新區新城,多數仍是主要作為城市經濟發展和空間佈局的新增長點,定位相對單一。   據國家發展改革委員會城市和小城鎮改革發展中心課題組的調查,涉及的255個新城新區中,96個公佈了規劃建設用地面積,共計6105平方公里,平均每個新城新區規劃建設用地面積為63.6平方公里。根據《2012年中國城市統計年鑒》數據,抽查的12省平均每個地級市建成區面積為115平方公里,照此計算,每個新城新區已超過現有城市面積的一半。   “部分新城新區建設的定位不清晰,很大程度上只是為了緩解老城區的住房、交通、資源環境的巨大壓力而進行的策略性轉移,新城新區、老城的城市功能逐步趨同。”有學者指出。   李鐵曾分析各地新區熱的三大原因,則可窺見經濟發展之於新城新區熱的重要性。李鐵稱,帶動經濟增長最有效的辦法就是強調以工業為導向的發展思路,而通過新區開發,帶動投資,可促進GDP增長。其二,工業招商面臨著激烈的競爭,因此各地要開闢新的廉價土地空間,以壓低成本,爭取足夠的招商競爭優勢。新城新區的投資開發,無非是工業開發區模式的翻版。其三,各地強調“產業先導”之外,強調“產城融合”是又一重要思路,也就是既強調產業的引進,又帶動地產開發。通過大面積開發新區,則可以通過對農民的較低補償換來較高的土地出讓收益,政府既可以通過招商引資解決稅收增長,彌補吃飯財政的壓力,又可以通過土地的級差地租收益獲得土地財政發展的資金,可謂一舉兩得。  (原標題:深圳四大功能新區有何特區印記?)  
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